智庫建議
在中國式現代化進程中探索老工業城市轉型發展之路
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新中國建立初期，國家集中力量布局建設了一批工業項目，形成了一批老工業城市，這些城市為我國形成獨立完整的工業體系和國民經濟體系，做出了歷史性貢獻。同時，多數老工業城市既是典型的產業基地，也是各省區的區域性中心城市，是特大城市和城市群向外輻射的中間環節，是承接京津冀、長三角、珠三角創新成果產業化的重要區域。徐州、洛陽、襄陽、長治等一批老工業城市正在加快建設省域副中心城市和區域性中心城市。改革開放后，我國從計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉變，大部分老工業城市因產業結構調整緩慢，逐漸出現傳統產業優勢減退、創新能力不強、新興接替產業培育不足，產業競爭力普遍下降等問題，成為制約國民經濟發展的一大因素。 “十三五”時期，國家有關部門支持全國發展基礎較好、轉型效果明顯的老工業城市建設了20個示范區（包括35個市（區）），制定了一系列激勵政策和措施，產業轉型效果明顯，同時形成了一批可復制、可推廣，具有引領和帶動作用的典型經驗做法，特別是在構建產業競爭優勢、探索產城融合發展、堅持綠色低碳轉型等方面，為推動全國老工業城市開啟振興發展的新征程作出了示范。從統計數據看，示范區城市創造了全國老工業城市40％的地區生產總值和43％的工業增加值，目前已有12個示范區城市發展成為省內僅次于省會城市的區域性中心城市，15個示范區城市進入全國GDP百強城市，東北地區非省會城市GDP前三名、中部地區非省會城市GDP前兩名都是示范區城市，西部地區非省會城市GDP前五名有兩個是示范區城市，并在高端裝備、電子信息、生物醫藥、新能源、新材料、新能源汽車等新興領域，已形成了11個超千億元的產業集群。 一、示范區城市在產業轉型過程中的經驗啟示 習近平總書記指出，一個國家走向現代化，既要遵循現代化一般規律，更要符合本國實際，具有本國特色。根據我們先后78次赴全國示范區城市開展的現場調研，切身感受到老工業城市在國民經濟發展中的重要性，以及示范區城市產業轉型發展經驗對老工業城市實現中國式現代化的示范作用。以20個示范區為代表的老工業城市轉型發展在遵循中國式現代化一般規律的同時，兼顧城市特色，重視發揮地域特色、產業特色、人文特色，在推動城市更新改造、產業發展和人民安居樂業方面積極探索，先行先試，具有重要借鑒意義。 （一）秉持生態環保理念推動城市更新改造，城市面貌發生了根本性轉變 老工業城市的老，不僅體現在產業老，還體現在城市老，老工業區和礦區分布集中。示范區城市積極推動城市空間結構優化、功能完善和品質提升，建設充滿活力的現代化城市，促進區域經濟政策更加精準有效，進一步發揮在新型城鎮化建設和城鄉融合發展中的傳導作用。 一是通過城市空間騰退與生態綠化實現城市功能。株洲結合長株潭一體化發展，按照實施老工業區企業關停與土地收儲、搬遷轉型、人員安置、污染治理和園區建設“五個同步”推進清水塘老工業區搬遷改造，全部完成清水塘15.15平方公里先后關停企業147家，收儲面積3400畝，完成棚改征拆10051戶，妥善安置3萬多名企業職工，引導61家企業異地轉型落戶，湘江霞灣段水質由國家Ⅲ類提升至Ⅱ類，通過整體開發、建設、運營，目前已成功引入三一、恒河、中國中車等大型產業項目，累計引入企業3000余家，清水塘生態城市建設快速推進，不斷刷新著城市的面貌。 二是生態環境治理有效，喚醒了歷史，凸顯文化，使人民找回了鄉愁。蚌埠作為淮河流域重要的節點城市，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持淮河治理工程與當地歷史文化、自然人文景觀、城市道路交通相結合，讓人河更相依、城河更相融，沿著淮河岸線，打造了鐵路公園、寶興面粉廠、五彩阡陌等一批體現城市記憶的蚌埠新地標，也成為蚌埠文化更好展示和傳承的載體，蚌埠市因河長制湖長制工作推進力度大、成效明顯獲得國務院督查激勵表揚。 三是創新提升老廠區新功能，為城市發展賦能。北京石景山區結合冬奧會，制定了首鋼老工業區差異化土地政策，形成工業建筑物不改變外輪廓線和改變內部結構用途的改造利用方式，將工業遺產保護利用與文化復興、產業復興、生態復興、活力復興相結合，逐漸打造形成獨具特色的首鋼園，并作為北京冬奧會的會場之一。利用北京冬奧會和冬殘奧會城市更新契機，制定首鋼工業遺存保護名錄，利用筒倉、料倉等場所建成冬奧會主運行中心、冬奧會保障指揮中心、冬奧會技術運行中心，成功舉辦沸雪世界杯、冰壺世界杯總決賽等國際賽事，參與人數累計超過20萬人。 （二）轉變產業發展方式，提高產業鏈供應鏈彈性韌性 近年來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，我們堅持統籌發展和安全，著力維護產業鏈供應鏈安全，以關鍵核心技術的突破推動新興產業發展，高鐵成套設備、高性能裝備、智能機器人、特高壓輸電、煤炭清潔利用等邁入世界領先水平。但從疫情等突發極端情況對超大特大城市產業及全國產業鏈的影響來看，“最經濟的產業布局”并不一定是“最優的布局”，也不是最安全的布局。目前，我國區域經濟布局與統籌發展和安全要求還不匹配，東部地區鋼鐵、石化、建材、裝備、汽車、船舶、電子信息、醫藥、輕工、紡織等重點產業產值超過全國比重50%以上，且一些廠區與城區已連成一片，甚至處于城市中心，防護距離達不到國家要求。此外，部分行業重要部件生產區域比較集中在東部沿海地區且缺乏替代，部分初級產品供應高度依賴東南沿海港口海運進口，極端情況下或對產業鏈供應鏈形成沖擊，面臨斷供風險。 我國老工業城市聚集了大量的國有骨干企業和創新研發平臺，特別是中西部地區老工業城市在建國初期就基本上建成了以國防工業為重點，鋼鐵、電子、化工等產業為基礎的工業體系。而示范區城市能源資源更加富集、產業基礎雄厚，特別在關系國家產業安全的航空、航天、汽車、高端機械裝備、冶金、石化、鋼鐵、有色、煤炭等領域具有重要地位。因此，具備條件的老工業城市應在統籌發展和安全中發揮重要作用，強化重點領域創新研發，有利于提高產業鏈供應鏈彈性韌性。 一是創新為轉型升級添動能，實現集聚化發展。鶴壁堅持把創新擺在發展的邏輯起點、現代化建設的核心位置，激發大眾創業萬眾創新活力，與清華大學、北京航空航天大學、天津大學、中科院120多家高等院校、科研院所建立合作關系，成功入選第二批“科創中國”試點城市。主動謀劃布局大數據、5G、人工智能等一批引領產業方向的新興產業，在現代農業大數據、社區綜合服務、工業互聯網等領域培育新業態，華為、浪潮、中科曙光等龍頭企業入駐鶴壁，建成河南省首個5G產業園。 二是通過攻克“卡脖子”技術在強鏈補鏈上做工作，實現產業升級突破。淄博持續深化與中科院、清華大學等高校院所的務實合作，圍繞突破制約行業發展的“卡脖子”技術、建立“企業出題、高校院所破題”的產研合作模式，以企業為主體、以政策為引導、以高校為支撐，建立平臺、人才和項目相結合的協同創新機制，建成上海交通大學淄博先進材料研究中心等知名高校技術轉移中心，孵化培育高新技術企業超700家。 三是遵循資源稟賦不斷延伸產業鏈，提升傳統優勢產業價值。包頭聚焦建設國家重要能源和戰略資源基地，抓住風力發電、新能源汽車、大功率節能電機市場需求擴張的機遇，加快推動稀土產業向長鏈條、寬領域、高質量發展，集中力量做強稀土永磁、儲氫材料兩大產業，全力推動稀土產業向應用端轉移、向高端化發展，打造“世界稀土之都”。 四是順應國家發展戰略，培育發展戰略新興產業。長治緊抓紫外LED發展機遇，把LED產業作為十大新興產業之一，全力打造LED技術策源地、產業集聚地。依托中科潞安和高科華燁兩大龍頭企業，建成了半導體光電產業園和中科潞安半導體產業技術研究院、瑞昌源國家級光電檢測中心，構建起集襯底材料、外延芯片、封裝、應用為一體的完整產業鏈條。長治市LED顯示龍頭企業規模在全國同行業中排名前三，成為全國重要的LED主產地。 （三）以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發點和落腳點，居民獲得感、幸福感發生了實質性提升 城市品質提升是人民群眾最直接、最深切的感受，一座城市的更新發展，承載著人民群眾對美好生活的向往。近年來，老工業城市通過優化城市公共空間、推進宜居社區建設、提升生態環境品質、延續城市文脈等方式，使得城鄉面貌煥然一新的同時讓群眾感覺宜居、幸福。 一是城市功能更加完善。黃石聚焦創新國家歷史文化名城，成立工業遺產保護中心，探索“資源+”發展新模式，讓長期塵封破敗、“藏在深閨”的工業遺產，轉化為科普、文化、旅游資源。積極推進工業旅游與全域旅游融合，將城市工業旅游成果延伸到農村生態旅游，以點帶線、以線促面，拉長工業旅游鏈條，完善城市功能設施，促進城市轉型發展。黃石市城市綜合實力、城市顏值、宜居度和生態產品供給水平處在湖北前列。 二是有效改善民生福祉。重慶大渡口區堅持以人為本、民生為先，用心用情凝聚“向心力”。每年80%以上一般公共預算支出用于保障基本民生，切實解決了人口“一老一小”、住房“一舊一?！?、就業“一生一困”、交通“一堵一安”等民生問題，居民“幸福感、滿意度”年年提升；補齊社會事業短板，應人民“新需求、新期盼”深入推進教育強區建設，緊扣“基礎教育質量躋身全市前列，醫療衛生事業趕上中心城區水平”目標，已成為國家衛生區、國家醫療慢性病綜合防控示范區。 三是持續提升宜居宜業品質。宜賓持續完善城市功能，提升人民生活品質。堅持“營城聚產、以產聚人”理念，在開發建設中優先布局教育、醫療、問題、商貿等服務功能。圍繞“宜居宜業”，因地制宜推進城市更新，成功入選首批省級城市更新試點城市；圍繞“宜樂宜游”，挖掘宜賓作為國家歷史文化名城的文化底蘊，打造市民身邊的多元化生活體驗場景；圍繞“宜人宜賓”，踐行人民城市理念，塑造三江六岸具有獨特生態文化魅力的城市空間，建設高品質生活宜居地。 二、重視老工業城市在經濟發展中面臨的困難挑戰 近年來老工業城市在城市更新改造、產業轉型升級、綠色環保等方面取得了階段性成效，但仍存在一些不足，特別是由于近年來外部環境變化帶來了不利影響增多，導致國內有效需求不足，經濟運行出現分化，老工業城市重點領域風險隱患仍然較多，產業轉型升級進入陣痛期，經濟下行壓力加大。具體體現在三個方面。 一是平均科技投入較低，新動能培育不足。創新能力相對較弱是制約示范區發展的瓶頸之一，特別是在中高端產品和服務上供給能力不足，創新水平和產品附加值不高。從科技創新指標看，2023年示范區城市全社會研發經費投入強度及增速分別為2.0%和12.5%，略低于全國平均水平，其中，一些示范區城市全社會研發經費投入強度不足1%。特別是東北和西部地區示范區城市還需進一步完善以科技創新和體制機制創新為引領的產業轉型升級動力機制。 二是經濟下行壓力大，示范園區支撐力不足。盡管示范區城市都具有一定工業基礎，但產業仍以低端傳統產業為主，發展質量和效益不高，2023年示范區城市規模以上工業增加值增速與全國平均水平基本持平。在新興產業培育方面，示范區內新興產業規模普遍較小，知名名牌企業與產品相對較少。在園區建設方面，部分示范園區的產業集聚能力不強，尚未形成特色鮮明的產業體系，發展動力略顯不足，現代產業集群體系建設任重道遠，此外，部分園區由于地方政府前期對園區基礎設施投入高，導致償債壓力較大。 三是區域協同發展和產業協作關系尚未建立。目前大部分示范區城市尚未建成跨地市的省級層面管理與產業協同機制，示范區內各城市間一體化的頂層設計也有待加強。在產業分工與協作方面，示范區內中心城市如沈陽對鞍山市和撫順市的動力源作用和輻射帶動作用不明顯，產業分工不清晰，尚未形成緊密的經濟聯系和產業鏈上下游或配套關系，亟需探索三市產業協同發展的轉型新路徑。 三、老工業城市加快實現中國式現代化的建議 （一）著力培育發展一批戰略腹地 聚焦基礎好、潛力大的老工業城市，圍繞產業鏈上占據重要地位的企業和產業建設特色鮮明的產業集群，配合基礎設施、創新設施新增布局，培育一批非省會中心城市和戰略腹地城市，構建自主可控、風險分散、必要時迅速形成替代的區域產能布局，為增強國內大循環彈性韌性、促進全國生產力布局優化提供有力支撐。 （二）爭取培育布局一批戰略性新興產業集群 系統梳理集成電路、工業母機、軍工等領域關鍵生產設備、元器件、原材料等情況，在中西部、東北等有條件的老工業城市布局一批國家級戰略性新興產業集群，建立必要的異地產業備份系統和雙線供貨制度，形成產業鏈關鍵環節產能儲備，并促進老工業城市可持續發展。 （三）加快綠色低碳轉型，培育建設一批碳達峰試點城市 貫徹綠色低碳發展理念，全力推動制造業綠色轉型發展，加快推動老工業城市開展綠色化改造，加快淘汰落后產能，發展循環經濟，在條件較好的城市率先培育建設一批碳達峰試點城市，為老工業城市加快實現低碳發展和促進經濟社會全面綠色轉型做好示范。 （四）優化產業區域布局，承接一批產業轉移 依托老工業城市在資源、產業基礎和勞動力等方面的優勢，結合各地區的產業發展特點，因地制宜承接發展優勢特色產業，推動重點產業承接發展，進一步壯大產業規模，加快產業結構調整，培育產業發展新優勢，構建現代產業體系。 作者： 中國國際工程咨詢有限公司 專家學術委員會辦公室 周景川 宋 薇 對外經濟合作業務部 韓信美 柴亞超 | |||||
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